Pour parer aux limites d'une approche cloisonnée du problème comme celle qui prévaut depuis les années 1980, une approche globale et intégrée doit désormais être adoptée pour s’attaquer à la question des paradis fiscaux, à la fois en termes de fiscalité, de blanchiment d’argent et de régulation financière.
Recommandation n°1 : Les institutions actuellement compétentes, à savoir l’Organisation de Coopération et de Développement Economiques (OCDE), le Groupe d’Action Financière Internationale (GAFI), et le Conseil pour la Stabilité Financière (CSF, anciennement Forum de Stabilité Financière), doivent coordonner leur travail, sous l’égide des Nations unies, pour :
- Evaluer la dangerosité de chaque pays ou territoire selon leurs critères respectifs d’évaluation précisés et rendus publics. Ceux-ci doivent prendre au moins en compte les avantages fiscaux de ces territoires, les facilités en termes de législation des entreprises, la transparence effective sur les mécanismes juridiques complexes de type trust, la coopération effective ou non des administrations fiscale, douanière et judiciaire et des autorités prudentielle, notamment avec les pays en développement, ainsi que l’existence et l’application des règles prudentielles pour les intermédiaires financiers et l’existence d’un dispositif efficace de supervision du système financier.
- Définir à partir de ces évaluations combinées une liste exhaustive des paradis fiscaux, judiciaires et règlementaires, qui devront être différenciés en fonction de leur degré de nocivité.
Les listes grises et noire de l’OCDE ne renseignant que sur la coopération fiscale sont largement insuffisantes, d’autant plus que le critère retenu pour blanchir un PFJ en le faisant passer sur la liste blanche est d’avoir signé seulement 12 Traités d’échange de renseignements fiscaux (TIEA).
Recommandation n°2 : Les avancées obtenues grâce à la pression exercée sur les territoires ainsi stigmatisés, comme récemment en matière de coopération fiscale, doivent être suivies grâce à la mise en place d’un système d’évaluation par les pairs et par les experts doté de moyens humains et financiers suffisants et dont les conclusions doivent être régulièrement rendues publiques.
Un tel mécanisme de revue par les pairs ne doit pas se limiter à évaluer le nombre de conventions fiscales ou de traités d’échange de renseignements fiscaux conformes au standard OCDE de l’échange à la demande, mais aussi évaluer la validité de l’environnement législatif et la qualité des échanges d’information réalisés afin de s’assurer que la coopération fiscale annoncée soit effective (voir partie V).
Il doit d’emblée associer l’ensemble des institutions internationales compétentes (OCDE, GAFI, FMI, CSF, comité d’experts de l’ONU en matière fiscale) afin que l’évaluation porte sur l’ensemble des critères mentionnés ci-dessus pour définir la nocivité des PFJ dans les domaines de la fiscalité, du blanchiment d’argent et de la réglementation financière.
Il appartient aux Etats de mettre en œuvre, de façon coordonnée, des sanctions à l’encontre des PFJ, selon leur degré d’opacité et de coopération internationale. Sans un système coordonné de sanctions avec des échéances, toute initiative internationale pour encourager les PFJ à se réguler et à devenir plus transparents restera vaine. Les sanctions doivent donc être graduées en fonction de la nocivité du PFJ. Par ailleurs, le levier le plus efficace dont disposent les grandes puissances économiques à l’encontre des paradis fiscaux est de s’en prendre à leurs utilisateurs, plutôt qu’aux territoires eux-mêmes, qui ne survivraient pas au retrait des principales banques et sociétés internationales.
Recommandation n°3 : Typologie de sanctions contre les PFJ à la disposition des Etats
- Limiter les flux financiers :
- Interdire aux sociétés qui ont des filiales ou des succursales dans un PFJ l’accès :
- Pour les établissements financiers qui ont des filiales ou des succursales dans un PFJ :
- Interdire, à terme, l'accès aux ports de l’Union européenne aux bateaux battant pavillon de complaisance (enregistrés dans un PFJ).
Recommandation n°4 : Mettre en place des programmes d’aide pour la reconversion économique des PFJ qui se trouveraient en difficulté du fait de leur reconversion, notamment les îles à l’activité peu diversifiée.
Recommandation n°5 : Rendre obligatoire aux niveaux européen et international la tenue par chaque Etat ou territoire d’un registre national des trusts, fiducies, fondations et anstalt avec leurs bénéficiaires réels, leurs opérateurs et leurs donneurs d’ordre, ouvert aux autorités fiscale, douanière et judiciaire des autres Etats.
Les structures et entités juridiques de type trust, fiducie, fondation ou anstalt concourent toutes à l’opacité du système financier, car elles permettent de dissimuler leurs propriétaires et bénéficiaires, ainsi que les avoirs détenus. Les informations sur les trusts ou structures juridiques complexes peuvent être échangées dans le cadre du modèle OCDE d’échange de renseignements en matière fiscale. Pourtant, aucune organisation ou mécanisme de revue par les pairs ne vérifie à ce jour qu’un paradis fiscal ayant signé une convention selon le modèle OCDE a modifié sa législation en conséquence pour garantir que l’information existe et qu’il soit légalement possible de l’échanger. La connaissance de l’identité des ayants-droit de toute entité ou structure juridique, notamment les trusts, est requise par le GAFI au titre de ses 40 recommandations contre le blanchiment d’argent, mais le GAFI dispose de faibles moyens de vérification et de pression.
Recommandation n°6 : Harmoniser, à l’échelle européenne, les critères des différents registres nationaux des sociétés sur la base d’un socle d’exigences de transparence et tenir les informations enregistrées à la disposition de toute administration fiscale, douanière ou judiciaire en faisant la demande, pour à terme établir un registre européen des sociétés s’appliquant à l’ensemble des Etats membres et des territoires qui en dépendent.
Recommandation n°7 : Généraliser au niveau européen l’existence, dans chaque Etat membre et pour les territoires qui en dépendent, d’un fichier des comptes bancaires tel qu’il existe en France (FICOBA), et qui est un instrument précieux pour les enquêtes judiciaires, douanières et fiscales.
Recommandation n°8 : Afin d’assurer la transparence sur les activités, les bénéfices et les impôts versés par les entreprises multinationales dans chaque pays où elles opèrent, introduire une obligation de reporting pays par pays dans les normes comptables internationales établies par l’IASB et le FASB . Les sociétés qui opèrent dans les PFJ doivent présenter un reporting plus détaillé pour ces territoires (filiales, succursales, nature des activités, produits commercialisés, effectifs, bénéfice avant impôts, taxes versées, gestion des risques, système de contrôle interne). Rappelons que le commerce entre filiales d’un même groupe représente plus de 50% du commerce international.
Recommandation n°9 : Avant l’adoption d’une telle mesure via une modification des normes comptables internationales, la France, comme les autorités boursières pour les sociétés cotées, doivent d’ores et déjà contraindre unilatéralement les banques et les sociétés à fournir de telles informations détaillées en annexe de leur rapport annuel.
Recommandation n°10 : Renforcer le contrôle du système des paiements internationaux Swift et des sociétés de compensation (Clearstream et Euroclear).
Recommandation n°11 : Finaliser et mettre en œuvre la directive européenne sur les fonds alternatifs en exigeant leur enregistrement dès lors qu’ils interviennent sur le territoire de l’Union européenne, en les soumettant à des règles prudentielles strictes et en interdisant toute opération sur le territoire de l’UE aux fonds domiciliés dans les PFJ.
Afin que les pays en développement puissent bénéficier des promesses de transparence faites par certains paradis fiscaux au moment du G20 d’avril 2009, via notamment la signature de nouveaux traités bilatéraux d’échange de renseignements fiscaux :
Recommandation n°11 : les pays du G20 doivent engager une initiative multilatérale de coopération fiscale, les pays les plus pauvres n’ayant pas les capacités administratives de négocier des traités bilatéraux avec l’ensemble des paradis fiscaux. Les paradis fiscaux seront tenus d‘adhérer à ce cadre multilatéral sous peine d’être considérés comme non coopératifs.
Recommandation n°12 : les pays du G20 doivent également travailler, avec les organisations compétentes, à l’élaboration de modèles d’échange d’information automatique, comme le font déjà les Etats de l’Union européenne avec la Directive sur la fiscalité de l’épargne. Le modèle d'échange de renseignements fiscaux « à la demande » de l'OCDE est en effet particulièrement défavorable aux pays les plus pauvres, puisqu’il fait reposer sur l'administration demandeuse d'information la charge d’établir la vraisemblance de la fraude fiscale : au regard de la faiblesse des administrations fiscales de nombreux pays, et même dans l'hypothèse de capacités administratives renforcées, les pays en développement ont peu de chances de pouvoir apporter suffisamment de preuves pour justifier le grand nombre de requêtes administratives nécessaires au recouvrement de leurs pertes fiscales. Le modèle d’échange d’information automatique est donc indispensable pour que les exigences de transparence puissent bénéficier à l’ensemble des pays victimes de l’évasion fiscale.
Avant de voir une coopération fiscale internationale renforcée par la mise en place d’un système multilatéral et l’adoption à terme d’un modèle d’échange automatique de renseignements fiscaux, les nouvelles dispositions d’échange à la demande dans les conventions fiscales amendées ou les nouveaux traités d’échanges de renseignements fiscaux (TIEA) doivent être systématiquement évaluées tant les obstacles à l’échange d’information sont encore nombreux.
La mise en œuvre des conventions fiscales devra être contrôlée par un système d’évaluation par les pairs et par les experts (cf. recommandation n° 2).
A l’échelle européenne, les débats en cours sur la révision de la Directive européenne sur la fiscalité de l’épargne (ESTD) doivent aboutir à :
Recommandation n°13 : Renforcer la Directive européenne sur l’épargne, qui prévoit l’échange automatique d’informations entre administrations fiscales, en élargissant son champ d’application, d’une part, aux personnes morales et à toute structure juridique et d’autre part, aux dividendes et autres produits financiers. Aujourd’hui, seules les personnes physiques sont concernées.
Recommandation n°14 : Supprimer dès 2010 le régime dérogatoire dont bénéficient le Luxembourg, la Belgique (qui s’y est engagée) et l'Autriche, qui leur permet de ne pas révéler l'identité des déposants étrangers à condition de leur faire supporter une retenue à la source.
Recommandation n°15 : Etendre l’application géographique de la directive épargne à l’ensemble des territoires dépendant de l’Union européenne (territoires d’outre-mer et dépendances), et au-delà des frontières européennes par voie d’accord avec des pays tiers, y compris les paradis fiscaux et les pays en développement.
A l’échelle internationale, il faut :
Recommandation n°16 : Adopter le Code de conduite contre la fraude fiscale et la fuite illicite des capitaux, élaboré au sein du Comité d’experts en matière fiscale des Nations unies et en assurer le respect par les acteurs économiques et financiers. L’application de ce Code de conduite doit faire l’objet d’un contrôle sous la forme d’une revue par les experts et par les pairs associant étroitement l’OCDE.
Recommandation n°17 : Promouvoir la création d’une organisation fiscale internationale pour lutter contre la fraude et l’évasion fiscales, la fuite illicite des capitaux et la concurrence fiscale, en particulier dans les pays du Sud.
Recommandation n° 18 : Avant la création d’une telle institution, le Comité d’experts des Nations unies en matière fiscale doit être réformé et renforcé :
Recommandation n°19 : Dans le but de permettre, à terme, aux pays du Sud de financer par eux-mêmes leur développement, les donateurs et les gouvernements doivent renforcer le montant de leur aide publique au développement (APD) consacré au renforcement des capacités des administrations fiscales dans les pays du Sud pour améliorer la collecte de l’impôt et lutter contre la fraude et l’évasion fiscales. Dans un premier temps, les donateurs doivent s’engager à être transparents sur les sommes de leur APD consacrée au renforcement des administrations fiscales.
Recommandation n°20 : Donateurs et gouvernements doivent soutenir l’action des organisations de la société civile et des citoyens des pays au Sud, et veiller au respect de leurs droits fondamentaux, pour qu’ils puissent exercer un contrôle sur les recettes publiques, notamment les revenus des investissements étrangers, et s’assurer que l’utilisation qui en est faite par l’Etat réponde aux besoins essentiels de la population.
A la mondialisation des capitaux, qui ne connaissent plus de frontières, doit correspondre la possibilité pour les autorités judiciaires de mener à bien des poursuites au niveau international, ce qui suppose en préalable au niveau européen de :
Recommandation n°21 : Travailler à l’unification des incriminations, en reconnaissant le caractère délictueux de certains comportements, notamment la fraude fiscale, dans l’ensemble de l’UE, en Suisse et au niveau international. En France par exemple, la fraude fiscale peut donner lieu à une condamnation pénale.
Recommandation n°22 : Renforcer les sanctions en matière de délinquance économique et financière, notamment à l’encontre des intermédiaires (comptables, avocats, banquiers…) qui se rendent complices d’opérations délictueuses via les paradis fiscaux.
Recommandation n°23 : Veiller à la stricte application des obligations anti-blanchiment et à la sanction de leur non-respect, en conformité avec la 3ème directive européenne anti-blanchiment. En vigueur en France depuis janvier 2009, celle-ci impose à l’ensemble des professions amenées à recevoir d’importantes sommes d’argent un devoir de vigilance contre l’argent d’origine illicite. En France, la législation prévoit depuis 1996 un délit général de blanchiment dont l’infraction sous-jacente couvre l’ensemble des crimes et des délits, y compris la fraude fiscale.
Recommandation n°24 : Renforcer la coopération judiciaire, notamment par la création d’un parquet européen, doté d’un pôle financier qui serait notamment compétent en matière fiscale.
Les pays du Nord ont une responsabilité particulière pour promouvoir et mettre en œuvre la restitution des avoirs détournés. Au niveau européen notamment, les mesures suivantes sont à prendre :
Recommandation n°25 : Promouvoir la ratification de la Convention des Nations unies contre la corruption (dite de Mérida) d’ici 2010 et en en assurer la mise en œuvre rapide, y compris dans les territoires et dépendances de l’UE, suivant les engagements européens pris à la Conférence des Nations unies sur le financement du développement en décembre 2008.
Recommandation n°26 : Mettre en place un mécanisme de suivi ouvert et transparent de la Convention de Mérida .
Recommandation n°27 : Faciliter les démarches des Etats spoliés visant à se faire restituer les avoirs détournés, en étendant notamment le principe d’une inversion de la charge de la preuve, déjà expérimentée en Suisse dans l’affaire des fonds de l’ancien dictateur nigérian Abacha, dès lors qu’un faisceau d’indices suffisant laisse apparaître l’origine illicite des fonds visés.
Recommandation n°28 : Mettre en place, au sein de l’Organisation des Nations unies contre la drogue et le crime (ONUDC), un service international de l’enquête en appui aux démarches visant à la restitution de biens et avoirs d’origine illicite, qui puisse recevoir des plaintes émanant de la société civile et se substituer, le cas échéant, à l’Etat spolié défaillant en procédant aux demandes de gel et restitution d’avoirs détournés.
Recommandation n°29 : Mettre en place des programmes d’aide adaptés pour le renforcement des capacités des administrations et de la justice des pays en développement.